从3月开始，外资并购境内企业将接受国家 “安全审查”。
2月12日，国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》 （以下简称6号文），决定建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，以引导外国投资者并购境内企业有序发展。
新政一经出台，便在业界引起了强烈反响。不少业内专家认为，我国设立国家安全审查制度属于正常的立法完善程序，而对于外资并购实行鼓励与规范并重，是该项制度出台的初衷。
A“安全审查”乃国际惯例
国家发改委相关负责人指出，设立国家安全审查制度符合WTO安全例外原则，也研究借鉴了美国、德国、加拿大等国家的做法及经验。
纵观全球，对外商投资进行安全审查属于通行的做法，西方发达国家很早就建立了对外资并购境内企业的安全审查制度，而我国企业在投资或兼并国外企业时屡屡因此而碰壁。2005年，中海油试图以185亿美元收购加州联合石油公司，最终被美国参议院以 “有损国家利益”为由叫停；中国在澳大利亚的能源类企业并购中也常常遇阻。
然而，在国内，一些外资在并购境内企业时的 “斩首”趋势日益明显，可能影响产业健康发展和国民经济稳定运行。近年来，我国的能源、机械制造、食品、商业、金融服务业已成为外资并购的重要领域，一些重点企业甚至龙头企业屡屡成为外资并购的对象，如凯雷并购徐工、德国舍弗勒收购洛轴、可口可乐并购汇源等案例，都引发了业界关于外资并购是否危及产业安全的争论。
在国务院发展研究中心研究员丁一凡看来，中国此时推出这项安全审查制度，既是为了与国际接轨，体现公平竞争，也是出于国家安全和防止市场垄断的考虑。
商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育同样认为，我国设立国家安全审查制度，不是要 “收紧引资”，更谈不上 “设置壁垒”。
在梅新育看来，与金融风暴中外资的流动性几近枯竭不同，在后金融危机时代，随着美国等发达国家开始施行过度量化宽松货币政策，而中国不断收紧货币政策、开始进入加息通道，中国企业正日益成为外资新的 “猎取”对象，导致我国吸引外资可能出现 “泥沙俱下”的局面。
因此，在西方发达国家施行量化宽松货币政策以及国内融资成本不断提高的背景下，设立国家安全审查制度 “正逢其时”。
B聚焦重要战略产品
根据6号文，外国投资者并购境内企业安全审查的范围包括：外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。
由此不难看出，近年来，外商对华直接投资的一些新变化使得国家安全审查制度化成为必然选择。
商务部2008年对我国钢铁、石化等十个重点产业的安全评估结果显示，外商投资领域逐渐从消费品行业向装备制造等基础性行业拓展，外资并购我国知名企业甚至龙头企业的数量增多，外资独资化倾向日趋明显，外商独资企业所占比重已经从1984年的3.8%上升到2008年的78.3%。进入后金融危机时代，外资并购的这一趋势更加明显。
不可否认，我国很多产业正面临着逐渐被外资控股或者控制的尴尬局面，尤其是一些行业 “排头兵”企业陷入了 “被收购”的怪圈，如果国家不能实施有效的安全审查，中方就会失去对行业龙头企业的控制权，最终导致外资在部分关键领域实现垄断。
以装备制造业为例，近年来，外资并购我国装备制造企业的案例不断上演。由于关键技术和核心设备受制于人，我国装备制造业面临话语权缺失的尴尬境地，产业安全受到严重威胁。再如，最近闹得沸沸扬扬的隆平高科与法国种业巨头的合资传闻，可能威胁到国家粮食安全。
国家发改委相关负责人表示，依据6号文，今后我国对外资并购的安全审查主要涵盖四个方面：一是并购交易对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响；二是对国家经济稳定运行的影响；三是对社会基本生活秩序的影响；四是对涉及国家安全的关键技术研发能力的影响。
C首创国家级审查机构
在国际投资领域，安全审查一直在各国法律和实践中受到重视，属于国际通行的做法。美国于1988年就设立了美国外国投资委员会，专门负责审查外国投资对于美国公司及机构的国家安全影响。近日，该委员会就以 “威胁美国国家安全”为由，要求中国华为公司剥除去年5月收购的一家小型科技公司——三叶（3Leaf）。
我国最早提出对外资的国家安全审查是在2003年。当时，商务部等六部委联合颁布的 《外国投资者并购境内企业暂行规定》明确：外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业的实际控制权发生转移的，当事人应就此向商务部进行申报。随后，2006年发布的 《外国投资者并购境内企业规定》，进一步明确了外资并购的国家经济安全问题。
2008年， 《反垄断法》的出台标志着我国首次以法律形式明确了对外资并购的国家安全审查。根据《反垄断法》，对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营，涉及国家安全的，除依照本法规定对经营者进行集中审查外，还应当按照国家有关规定对经营者进行国家安全审查。
虽然 《反垄断法》和 《关于外国投资者并购境内企业的规定》均对外资并购的安全审查作出了相关规定，但是究竟哪些产业需要进行安全审查，安全审查的具体程序如何，都没有进行明确的规定。
业内专家指出，反垄断调查更多地关注商事主体间的竞争行为，以及并购对相关市场和竞争格局的影响，而外资并购的国家安全审查是我国政府行政职能的一部分，旨在维护国家经济主权。
因此，从完善国家立法的角度来看，6号文是对此前外资并购境内企业相关规定的补充和完善，尤其是，外资并购境内企业安全审查部际联席会议机构的设立，使得国家对外资并购的安全审查真正落到实处。
根据新政，我国将建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，具体承担并购安全审查工作。联席会议在国务院领导下，由国家发改委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。
D外资并购日趋规范化
据商务部统计，2010年我国全年实际使用外资金额首次突破千亿美元，达到1057.4亿美元，同比增长17.4%，位居全球第二。
从全球范围来看，新兴市场依旧是国际投资者最热衷的领域。去年，国际资本针对发展中国家的跨境并购金额增加了一倍，在巴西、俄罗斯、印度和中国 “金砖四国”的并购总量激增80%，约占全球并购总额的22%。
中国作为全球目前最具吸引力的发展中经济体，国家安全审查制度的实施，是否会对我国吸引外资造成不利影响？
上述发改委负责人表示，建立外资并购安全审查制度，着眼于完善利用外资的政策法规体系，提高透明度、可预期性，促进外资并购有序发展，不会改变对外开放、利用外资的方针。事实上，为鼓励外国投资者并购境内企业，国务院在去年出台了 《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》。
在商务部国际贸易经济合作研究院跨国公司研究中心专家王志乐看来，6号文是在鼓励外资以并购的方式投资的同时，规避可能出现的国家安全风险，即鼓励与规范并重。
根据6号文，相关部门不仅要建立起规范化的外资并购安全审查制度，同时也鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业的改组改造和兼并重组。
因此，从某种程度而言，国家安全审查制度的建立也是我国利用外资逐渐走向成熟的表现，从上世纪90年代初期的自然发展、90年代中期的限制或禁止，到中国加入世贸组织之后的鼓励，再到近两年的鼓励和规范并重，我国对外资并购的管理制度日臻完善。从3月开始，外资并购国内企业必须跨过产业准入、反垄断调查和国家安全审查三道关口。
谈及如何落实这项安全审查制度，对外经贸大学国际经济贸易学院副院长蒋先玲建议，我国应该及时适度修订外商投资产业指导目录等政策法规，对资源能源、高技术领域等规定外资比例，保持中国企业的主导权。
针对一些地方政府把外资并购作为地方引外的重要方式，甚至给予税收减免、土地使用等优惠政策，梅新育认为，我国不能因为一时的招商引资而放松对外资的管制，相关部门和企业在引资过程中应该采取审慎态度，不要再给予某些境外投资者以 “超国民待遇”。此外，鉴于我国逐渐向民营企业开放一些涉及国家产业安全的领域，国家对民企接受外资的监管制度也应该随之加强。
E中国外资并购安全审查制度关键词
一、审查范围
外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。
其中，外国投资者并购境内企业，是指下列情形：
——外国投资者购买境内非外商投资企业的股权或认购境内非外商投资企业增资，使该境内企业变更设立为外商投资企业。
——外国投资者购买境内外商投资企业中方股东的股权，或认购境内外商投资企业增资。
——外国投资者设立外商投资企业，并通过该外商投资企业协议购买境内企业资产并且运营该资产，或通过该外商投资企业购买境内企业股权。
——外国投资者直接购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。
外国投资者取得实际控制权，是指外国投资者通过并购成为境内企业的控股股东或实际控制人。包括下列情形：
——外国投资者及其控股母公司、控股子公司在并购后持有的股份总额在50%以上。
——数个外国投资者在并购后持有的股份总额合计在50%以上。
——外国投资者在并购后所持有的股份总额不足50%，但依其持有的股份所享有的表决权已足以对股东会或股东大会、董事会的决议产生重大影响。
——其他导致境内企业的经营决策、财务、人事、技术等实际控制权转移给外国投资者的情形。
二、审查内容
——并购交易对国防安全，包括对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响。
——并购交易对国家经济稳定运行的影响。
——并购交易对社会基本生活秩序的影响。
——并购交易对涉及国家安全关键技术研发能力的影响。
三、审查机制
建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议 （以下简称联席会议）制度，具体承担并购安全审查工作。联席会议在国务院领导下，由国家发改委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。
联席会议的主要职责：分析外国投资者并购境内企业对国家安全的影响；研究、协调外国投资者并购境内企业安全审查工作中的重大问题；对需要进行安全审查的外国投资者并购境内企业交易进行安全审查并作出决定。
四、审查程序
（一）外国投资者并购境内企业，应由投资者向商务部提出申请，对属于安全审查范围内的并购交易，商务部应在5个工作日内提请联席会议进行审查。
（二）外国投资者并购境内企业，国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，可以通过商务部提出进行并购安全审查的建议，联席会议认为确有必要进行并购安全审查的，可以决定进行审查。
（三）联席会议对商务部提请安全审查的并购交易，首先进行一般性审查，对未能通过一般性审查的，进行特别审查。
一般性审查采取书面征求意见的方式进行。联席会议收到商务部提请安全审查的并购交易申请后，在5个工作日内，书面征求有关部门的意见。有关部门在收到书面征求意见函后，应在20个工作日内提出书面意见。如有关部门均认为并购交易不影响国家安全，由联席会议在收到全部书面意见后5个工作日内提出审查意见，并书面通知商务部。
如有部门认为并购交易可能对国家安全造成影响，联席会议应在收到书面意见后5个工作日内启动特别审查程序。启动特别审查程序后，联席会议组织对并购交易的安全评估，并结合评估意见对并购交易进行审查，意见基本一致的，由联席会议提出审查意见；存在重大分歧的，由联席会议报请国务院决定。联席会议自启动特别审查程序之日起60个工作日内完成特别审查，或报请国务院决定。
（四）在并购安全审查过程中，申请人可向商务部申请修改交易方案或撤销并购交易。
（五）并购安全审查意见由商务部书面通知申请人。
（六）外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响的，联席会议应要求商务部会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对国家安全的影响。
相关链接
美国外国投资委员会
美国外国投资委员会 （简称CFIUS），是美国政府内部的一个联席机构，专门负责审查外国投资对于美国公司及机构的国家安全影响。该委员会横跨国防部、商务部等15个部门，负责监督与评估外国投资并购本国企业，扮演了监控外资的 “看门人”角色。
近几年，中海油收购优尼科、海尔收购泰克、华为收购3COM等案流产，都是外国投资委员会在起作用，其共同的理由就是所谓的 “国家安全”。
美国政府认为， “美国不应在吸引外资的同时付出国家安全受损的代价”， “外国投资委员会”作为贯彻这一理念的最高管理机构负责严格的安全审查，审查范围包括：对国防工业能力的影响、向敌对国转让技术或影响本国技术领先地位， “防止本国重要基础设施等被外资控制”，甚至包括对就业影响等，基本涵盖了主要的基础设施、工业和服务业领域。
根据CFIUS的经验，国家安全审查可能针对的案例包括：外资收购军用的零件设备厂，或者将厂房建在重要军事基地旁边；在经济领域则涉及重大基础设施建设，诸如高速公路、桥梁、物流设备。
按照程序，到美国并购的外企可自愿向外国投资委员会申报，如果委员会的任一成员提出异议，则必须进行为期90天的审查；即便交易成功，如果该项交易事后证明会影响到国家安全，该委员会也将取消该交易。其审查结果将报告总统，由总统在15天内裁决是否放行。（本报记者 宋斌斌 杨明）
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